Praćenje i kontrola finasiranja političkih partija - aktivnosti u okviru projekta i saopštenja NVO Transparentnost - Srbija

Finansiranje kampanje za lokalne izbore - propuštena šansa

Zakon o finansiranju političkih stranaka, koji se primenjuje od početka ove godine, usvojen je radi borbe protiv onih vidova političke korupcije, koji se odvija preko finansiranja političkih stranaka i kampanja za izbore. Zabranjene su anonimne donacije i uvedena ograničenja u pogledu kruga lica od koji smeju da finansiraju kampanju. S druge strane, država se obavezala da će učesnicima na izborima, a pogotovo pobednicima obezbediti značajnu nezavisnost od privatnih finansijera.

Kada je u sklopu istraživanja o finansiranju kampanje za predsedničke izbore Transparency Serbia izvršila analizu odgovarajućih propisa uočene su mnoge nejasnoće, koje su odmah iznete javnosti. Posebno je snažna bila poruka svim institucijama koje imaju svoju ulogu u ovom procesu i političkim strankama da pre septembarskih lokalnih izbora postignu saglasnost o interpretaciji onih odredaba zakona koje se mogu raznoliko tumačiti ili koje ne obezbeđuju postizanje ciljeva zakona u dovoljnoj meri.

Na prvi pogled, problem je samo u tome što su zakonodavci pri pisanju odredaba o finansiranju izbornih kampanja pre svega imali na umu parlamentarne izbore na republičkom nivou, tako da pri primeni tih normi na finansiranje kampanje za druge vrste izbora mogu da nastanu značajne teškoće. Veći od ovog je svakako problem što nije postojalo dovoljno političke volje da se pitanja ozbiljno razmotre i tako očuvaju ciljevi zakona.

I dok je primenu zakona kod predsedničke kampanje pratilo osporavanje opravdanosti ili čak i samog sadržaja zakonskih odredaba (čak i tamo gde je slovo zakona potpuno jasno) sa vrha izvršne vlasti, ova pitanja su izazvala daleko manje pažnje pred lokalne izbore.

Odredbe o finansiranju kampanje za lokalne izbore otvaraju sledeće bitne dileme:

Koliko se sredstava za finansiranje obezbeđuje iz opštinskih i gradskih budžeta?

Budući da su istovremeno održani izbori za predsednike opština (gradonačelnike) i odbornike, prevladala je interpretacija da suma određena zakonom (0,05 budžeta opštine), treba da pokrije finansiranje i jednih i drugih izbora. Takvo rešenje se verovatno činilo najlakšim, jer je većina opština (onih koje su ovu stavku uopšte unele u budžet) mehanički odredila baš tu sumu u svoje godišnje budžete, tako da nije bilo potrebno posezati u budžetske rezerve.

Ovakvo tumačenje je neminovno dovelo do daljih improvizacija - budući da su u izbori za gradonačelnika i za odborničke liste posebni , sa krugom aktera koji se ne poklapa u potpunosti i sa različitim načinom raspodele sredstava, javnost je obaveštena da će ukupan iznos (npr. u Beogradu) biti podeljen na dva jednaka dela iz kojih će se finansirati ove dve vrste izbora. Znači, umesto da se prizna posebnost izbora pri određivanju ukupnog iznosa koji se izdvaja iz budžeta, ona je "priznata" tek pri raspodeli pogrešno utvrđene količine sredstava.

Za "uzor" lokalnim vlastima pri ovakvoj grešci mogla je da posluži republička Vlada - za finansiranje kampanje za predsedničke izbore je iz budžeta odvojeno pet puta manje novca nego što je to zakonom predviđeno. Tom prilikom je potez pravdan problematičnim tumačenjem Zakona da se suma određena zakonom odnosi na sve redovne izbore koji se održavaju u toku godine. Pri tom, jedini redovni izbori u 2004, pored predsedničkih su bili septembarski lokalni i vojvođanski. Za finansiranje kampanja za septembarske izbore za sada nije ništa izdvajano iz republičkog budžeta, (niti je trebalo, jer se one finansiraju iz lokalnih i pokrajinskog budžeta).

Pitanje da li se uz duplo manje finansiranje budžeta obezbeđuju ciljevi zakona (nezavisnost pobednika od privatnih finansijera) nije jedino. Za iznos finansiranja iz javnih izvora direktno je vezano i ograničenje visine sredstava koja se mogu prikupiti za kampanju iz privatnih izvora. Usled toga, ukoliko je npr. za kampanju nekog od kandidata za gradonačelnika Beograda iz privatnih izvora prikupljeno i potom utrošeno 3,2 miliona dinara (prema raspoloživim podacima, iznos ravan 0,01 budžeta grada umanjenog za transfere drugim nivoima vlasti i organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja), po slovu zakona bi to bilo finansiranje kampanje u skladu sa propisima a po "improvizovanom" tumačenju postojao bi prekršaj za koji bi stranka koja je tog kandidata predložila morala da plati najmanje 3,2 miliona dinara 1 !

Kako razgraničiti na koju opštinu se odnosi kampanja i kako se vodi finansiranje?

Većina političkih stranaka je imala kandidate za odbornike i predsednike opština u svim krajevima Srbije. Dok kod predsedničkih izbora nije bilo sumnje da su predlagači kandidata dužni da otvore poseban račun za finansiranje kampanje, kod lokalnih izbora se može sa pravom postaviti pitanje da li su stranke otvarale posebne račune za finansiranje kampanja u svakoj opštini. Iz nekih izjava partijskih zvaničnika se moglo zaključiti da su ove kampanje finasirane sa jednog računa za celu Srbiju. Naravno, bez odvojenih računa za svaku kampanju (ne samo za svaku opštinu, već i odvojeno za odborničke i gradonačelničke izbore) nije moguće izvršiti nikakvu kontrolu ispravnosti tog finansiranja.

S druge strane, velika je nepoznanica kako su knjiženi partijski prihodi i rashodi. Na primer, nema sumnje da su reklame za N. Bogdanovića i M. Gojković bile deo kampanje za gradonačelnika Beograda odnosno Novog Sada. Kako međutim odrediti da li je npr. štampanje plakata ili emitovanje reklame "opšteg tipa" za DS ili SRS na nacionalnoj televiziji trošak kampanje za odborničke izbore u gradu Beogradu, Novom Sadu, opštini Savski venac ili Žagubici? To je jedna od tema o kojoj je trebalo postići opštu saglasnost pre nego što je kampanja počela, jer zakon ne nudi jasno rešenje.

Kome se podnose izveštaji o finansiranju kampanje i ko ih kontroliše?

Iz Zakona bi se mogla izvesti teza, ma kako apsurdna, da je RIK obavezna da kontroliše sve izveštaje o finansiranju izbora, pa i lokalnih. U Srbiji je održano oko 300 različitih izbora u septembru ove godine, sa desetak podnosilaca lista ili predlagača kandidata na svakom od njih. Prosto je nemoguće zamisliti da bi RIK mogla valjano da obavi kontrolu tih 3000 izveštaja u roku od 90 dana, a izdatak za angažovanje revizora koji bi obavili deo tog posla za RIK bi se merio milionima evra. S druge strane, ne postoji čvrst osnov koji bi opštinske izborne komisije obavezao da obave ovaj posao, mada je bilo najava da će neke to učiniti 2 .

Posledice

Usled toga, moglo bi se reći da su septembarski lokalni izbori, barem kada je reč o finansiranju kampanje, održani u stanju koje je približno onome koje je postojalo pre usvajanja Zakona. I površnom posmatraču nameće se utisak da su mnoge kampanje koštale više nego što to zakon dopušta, a na to ukazuju i izjave pojedinih kandidata za gradonačelnika. Primera radi, kampanja za gradonačelnika Beograda je smela da košta maksimalno oko 3,5 miliona dinara 3 a Novog Sada manje od 900 hiljada 4 . Radi poređenja, napominjemo da je to suma koja je gotovo 50 posto (BG), odnosno pet puta (NS) manja od one koju je potrošila DHSS za predsedničku kampanju Vladana Batića iz juna ove godine, a za koju se (iako je sprovođena u celoj Srbiji a ne samo u jednom gradu) nikako ne bi moglo reći da je predstavljala kampanju velikog intenziteta.

Međutim, nije izvesno da će izveštaji o finansiranju kampanje uopšte biti podneti, niti da će biti pregledani. U takvoj situaciji, široko se otvara prostor za međusobno optuživanje političara o kršenju propisa o finansiranju, pri čemu neće biti nikoga ko će sa sigurnošću moći da kaže da li je zakon prekršen ili ne. Žrtve takve situacije neće biti samo napadnuti političari i zbunjeni građani. Drugi scenario je "prećutni pakt" političara o nenapadanju, u kojem bi pitanje finansiranja izborne kampanje bilo ostavljeno po strani.

Najgore što može da se desi jeste da nakon udara koji je koncept zakona pretrpeo nepoštovanjem odredaba o finansiranju predsedničkih izbora, posle lokalnih izbora bude u potpunosti kompromitovan u očima javnosti. Najbolje što može da se desi jeste da iz ovog teškog iskustva izađemo sa jasnim opredeljenjem da se nejasne odredbe dopune, jasne primene, a čitav koncept očuva, kako velika uložena energija na suzbijanju političke korupcije ne bi pala u vodu.

Nemanja Nenadić

.................................................................................................................................

1 U Beogradu je za lokalne izbore izdvojeno oko 16 miliona dinara. Pošto je preovladalo tumačenje da se ta suma odnosi i za gradonačelničke i za odborničke kampanje, dosledno bi bilo (u skladu sa prvim pogrešnim tumačenjem) smatrati da je ukupan dozvoljeni iznos finansiranja iz privatnih izvora 20% od 8, a ne više 16 miliona - znači 1,6 miliona. Član 20 Zakona propisuje prekšajnu kaznu za stranku koja potroši više od dozvoljenog maksimuma, koja se izriče u visini dvostrukog prekoračenja.

2 Na primer iz GIK Beograda se moglo čuti da će preduzeti ovaj posao.

3 Po "improvizovanom" tumačenju duplo manje, oko 1,8 miliona

4 Prema nezvanično dobijenim podacima ukupna suma budžeta grada za finansiranje kampanje je nešto veća od 4 miliona dinara, na osnovu čega je izvršena okvirna procena maksimalno dozvoljenih rashoda data u tekstu.