ZAKON
O SPREČAVANjU SUKOBA INTERESA PRI VRŠENjU JAVNIH FUNKCIJA
Nemanja Nenadić
Transparentnost - Srbija
April 2004
Dokument je sačinjen u okviru projekta Povećanje javne odgovornosti u
zemljama Zapadnog Balkana, koji se sprovodi zahvaljujući donaciji Ministarstva
spoljnih poslova Vlade Republike Finske.
Sva mišljenja i stavovi izneti u tekstu su autorovi i ne predstavljaju
mišljenje donatora.
Opšta zapažanja o Zakonu
Ovaj zakon se donosi posle tri godine od kada je u javnosti istaknuta
potreba za regulisanjem sukoba interesa državnih funkcionera, kao mere
koja treba da obezbedi povećanje njihove javne odgovornosti, povećanje
rizika političke korupcije i stvaranje uslova za povećanje poverenja građana
u nosioce javnih funkcija.
Razumevanje sukoba interesa od strane građana i jednog dela stručne javnosti
iz koga proizlaze i odgovarajući zahtevi, preteže u pravcu shvatanja sukoba
interesa kao prestupa ili jednog vida korupcije. Zbog toga treba, naročito
u fazi implementacije Zakona uvek isticati da sukob interesa, sam po sebi,
nije ni krivično delo, ni prekršaj, ni nemoralna radnja.
To je jedno stanje, koje povremeno nastaje u vreme vršenja funkcije, najčešće
bez krivice državnog funkcionera. Ukoliko stanje nastane usled činjenja
ili nečinjenja državnog funkcionera, krivica postoji, i mere koje se propisuju
Zakonom bi trebalo da se primenjuju kao sankcija za dovođenje
u takvo stanje.
Kada takva situacija nastane, državni funkcioner ima privatni interes
koji može da utiče na njegovu nepristrasnost pri obavljanju javne funkcije,
ili se barem tako čini drugima. Ako tu činjenicu prenebregne ili zataji,
državni funkcioner ili svesno želi da zloupotrebi svoja ovlašćenja ili
rizikuje da kod drugih pobudi sumnju da to čini.
Usled toga, ne bi ni trebalo da sam sukob interesa, ukoliko nije skrivljen,
bude predmet izricanje mera propisanih Zakonom, već nepoštovanje pravila
za njegovu prevenciju ili razrešavanje. Zloupotrebe koje su posledica
efektivnog sukoba interesa treba kažnjavati prema odredbama drugih propisa
(pre svega krivičnopravnih).
Shvatanje sukoba interesa kakvo je gore izloženo, znatno pomaže smanjivanju
otpora onih na koje taj zakon treba da se odnosi. Njima treba predočiti
da je donošenje pravila za prevenciju i efikasno razrešavanje sukoba interesa
upravo u njihovom interesu, jer im pruža siguran put za otklanjanje neprimerenih
sumnjičenja od strane javnosti.
Iako je termin «sukob interesa» odskora ušao u naše propise,
neki njegovi vidovi su i prema ranijim propisima bili regulisani. To su
pre svega pravila o izuzeću, kao i pravila o nespojivosti određenih funkcija
i poslova. Norme koje su postojale pre ovog Zakona su neopravdano neujednačene
i regulisale su samo manji deo materije.
Zakon o sprečavanju sukoba interesa se dugo stvarao, ali je donet praktično
bez javne rasprave (ako se izuzme rasprava u samoj Narodnoj skupštini).
To svakako nije dobro, jer je propuštena šansa da javnost, pre svega ona
stručna, da sud o pojedinim odredbama, odnosno da ukaže na propuste pravne
prirode.
Uočljivo je da je i ovaj tekst u svom osnovnom delu zasnovan na istim
uzorima kao i ranije verzije, pripremane u okviru Ministarstva finansija
bivše Vlade Srbije. To je koncept koji je razvijen iz modela zakona koji
je pripremio profesor zagrebačkog pravnog fakulteta i nekadašnji predsednik
ogranka Transparensi Internešnel u Hrvatskoj, Josip Kregar. Naravno, velika
većina rešenja ovog Zakona je razvijena posebno, naročito ona koja se
odnose na kontrolu sprovođenja zakona, tako da se, osim u strukturi, teško
mogu uočiti sličnosti sa npr. sadašnjim hrvatskim Zakonom o sprečavanju
sukoba interesa ili drugim zakonima razvijenim na osnovu pomenutog modela.
Ovim Zakonom, kao obveznici su određeni funkcioneri izvršne i zakonodavne
vlasti, funkcioneri organa teritorijalne autonomije i lokalne samouprave
i druga lica. Oni su podeljeni u dve velike grupe, od kojih jednu čine
poslanici skupština Srbije i AP Vojvodine i odbornici skupština gradova
i opština (za koje važi uži krug ograničenja i zabrana) a drugu svi ostali.
Zakon
Osnovne odredbe
U osnovnim odredbama data je definicija sukoba javnog i privatnog interesa
i definicija funkcionera za potrebe ovog zakona, određen predmet zakona,
propisana generalna dužnost funkcionera da ne podredi javni interes privatnom,
niti da izazove njihov sukob, i data su odgovarajuća ovlašćenja kontrolnim
organima.
Pojmovi privatnog i javnog interesa nisu definisani a njihov sukob je
definisan tako da obuhvata i aktuelni i potencijalni.
U članu 2 dati su kriterijumi na osnovu kojih se utvrđuje na koje funkcionere
se odnosi Zakon. Pošto nije izvršeno iscrpno nabrajanje, nije moguće sa
sigurnošću utvrditi koliki je to krug lica, ali se može proceniti da on
prelazi deset hiljada. Izvesno je da će određivanje ovako
širokog kruga obveznika po osnovu ovog Zakona, u situaciji kada se uvode
nova rešenja i kada ta rešenja treba da sprovedu novi organi i po novom
postupku znatno otežati primenu Zakona u praksi.
Van ovog Zakona ostali su funkcioneri sudske vlasti i javnih tužilaštava.
Iako ovakvo rešenje nije neuobičajeno u uporednoj praksi, izvesno je da
je potrebno upotpuniti postojeće norme o sukobu interesa koje se odnose
na sudstvo. Jedan deo tih normi se već decenijama uspešno primenjuje (npr.
norme o izuzeću), ali je drugi gotovo potpuno nepoznat ili se primenjuje
ograničeno (prijava imovine i poklona). Više o tome se može pročitati
u publikaciji Sukob interesa i slobodan pristup informacijama, Transparentnost
- Srbija 2003, koja se može naći na adresi: www.transparentnost.org.yu.
Zakon takođe uvodi obavezu da se posebnim zakonima uredi sukob interesa
«funkcionera imenovanih u organe ustanova i drugih organizacija
čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, opština, grad i
grad Beograd.» S obzirom na uvođenje obaveze zakonskog regulisanja,
verovatno je da rešenja koja će se odnositi na ove funkcionere neće biti
bitno drugačija u odnosu na odredbe ovog Zakona, ali bi verovatno o njihovom
sukobu interesa odlučivao drugi organ (verovatno onaj koji ih je imenovao),
kako bi se izbeglo dodatno opterećivanje Republičkog odbora za rešavanje
o sukobu interesa.
Odredbama člana 3 je određeno osnivanje Republičkog odbora, kao samostalnog
i nezavisnog organa.
Položaj funkcionera
U okviru glave položaj funkcionera data su prvo osnovna
pravila o vršenju javne funkcije. Pored bespotrebnog ponavljanja dužnosti
povinovanja propisima, dodata je i dužnost «da stvara i održava
poverenje građana u savesno i odgovorno vršenje javne funkcije».
Iako ova odredba nije praćena sankcijom, njome se skreće pažnja na vid
odnosa vlasti i građana kome treba težiti.
Dalje, propisuje se da «Funkcioner ne sme biti ni u kakvom odnosu
zavisnosti prema licima koja bi mogla uticati na njegovu nepristrasnost,
niti koristiti javnu funkciju za sticanje bilo kakve koristi ili pogodnosti
za sebe ili povezano lice.» Pitanje da li je funkcioner
u odnosu zavisnosti sa nekim je faktičko, i ne može se propisati da ne
može biti u takvom odnosu. Stvar bi trebalo posmatrati obrnuto:
kada je funkcioner sa nekim ko može uticati na njegovu nepristrasnost
u odnosu zavisnosti, on ne sme odlučivati o pravima i obavezama takvog
lica itd.
Zabrana korišćenja javne funkcije radi sticanja koristi ili pogodnosti
je nepotrebna, pošto je sankcionisana krivično. Ova norma je deklarativnog
karaktera, tako da neće uticati na primenu zakona.
Zatim je dato određenje kruga povezanih lica, koje bi trebalo da se nalazi
u posebnom članu. Tekst sadrži spisak srodnika funkcionera koji se smatraju
povezanim licima, a zatim mogućnost da se on neograničeno proširi na «svako
drugo pravno ili fizičko lice koje se, prema drugim osnovama i okolnostima,
može opravdano smatrati interesno povezanim s funkcionerom». Iz
kasnijih odredbi proizlazi da procenu interesne povezanosti vrše sam funkcioner
i kontrolni organ. Ono što nije dovoljno jasno naglašeno, a logički proizlazi,
je činjenica da interesna povezanost može biti inherentna (npr. firma
u kojoj funkcioner ima akcije, ortak, solidarni dužnik, blizak prijatelj)
ili u vezi sa konkretnom situacijom. Pravljenje ove razlike dolazi do
izražaja pri definisanju obaveza funkcionera u vezi sa prijavljivanjem
poklona koje dobiju povezana lica.
U članu 5 su data pravila o vršenju drugih javnih poslova i obavljanju
drugih poslova. Počev od tog člana stvaraju se dve kategorije funkcionera
u pogledu njihovih obaveza, pri čemu je manji obim obaveza propisan za
nosioce zakonodavne vlasti (poslanici i odbornici).
Zakon pruža mogućnost za obavljanje više javnih funkcija, ali ga uslovljava
davanjem saglasnosti organa koji ga je postavio ili imenovao.
Slabost ovakvog rešenja je to što se ne precizira datum koji je merodavan
za odlučivanje o tome koja je funkcija «prva» a koja «druga».
Određivanje «prihvatanja» kao merodavnog faktora nije dobro
rešenje, jer momenat prihvatanja imenovanja ili postavljenja nije uvek
lako utvrditi. Iako u potonjem tekstu Zakon znatno sužava mogućnosti za
obavljanje više funkcija istovremeno, načinjen je propust da se putem
zabrane obavljanja više javnih funkcija istovremeno omogući prestanak
loše prakse koja često dovodi do zastoja u radu državnih organa.
Primera radi, funkcioner lokalne samouprave, izabran od strane skupštine
opštine, mogao bi da bude izabran, postavljen ili imenovan na neku funkciju
na republičkom nivou. Problema nema, ukoliko bi pre stupanja na tu funkciju
podneo ostavku na funkciju u organu lokalne samouprave. Ukoliko to ne
bi želeo da učini, morao bi da zatraži saglasnost skupštine opštine da
stupi na funkciju na republičkom nivou. Moguće je da će skupština opštine
smatrati da je u njenom interesu da ima «svog čoveka» na republičkom
nivou vlasti i da će takvu saglasnost rado dati. Zatim bi nastala situacija
u kojoj bi partikularni interes (lokalne sredine) nadjačao opštiji javni
interes. U svakom slučaju, verovatno je da bi bila smanjena efikasnost
rada jednog ili oba organa koji «dele» istog funkcionera.
Zatim se definiše jedna od zabrana obavljanja drugih poslova (zabrana
savetovanja fizičkih i pravnih lica osim za poslanike i odbornike) koja
ima za cilj da spreči funkcionere da kroz manje formalne vidove angažovanja
«naplaćuju» informacije koje su im dostupne i svoj uticaj.
Kada se ima ovo u vidu nije jasno kakav je status odredbe sledećeg stava
gde se kaže da «Funkcioner može da se bavi naučnom, nastavnom i
kulturnom delatnošću i da stiče prihode od autorskih, patentnih i sličnih
prava intelektualne svojine.» Ova odredba je formulisana kao da
predstavlja izuzetak od nekog pravila (jer bi se i da nje nema podrazumevalo
da funkcioneri imaju prava na prihode od autorskih prava i na obavljanje
naučne delatnosti). Međutim, samo pravilo od koga bi ovo bio izuzetak
ne postoji u Zakonu.
U posebnom članu se navode radnje koje su zabranjene funkcioneru. Njegova
osnovna odredba je značajna i njome je na najpotpuniji način u ovom Zakonu
definisan aktuelni sukob interesa iz koga se izrodila zloupotreba službenog
položaja. Međutim, gotovo sve radnje pobrojane u članu 6 i inače su sancionisane
krivičnim zakonom, jer predstavljaju biće krivičnih dela zloupotrebe službenog
položaja ili primanja mita, tako da se postavlja pitanje svrhe njihovog
navođenja u ovom zakonu. Izuzetak predstavlja odredba tačke 6 stava 2,
gde se uvodi jedna specifična zabrana (primanja naknade od strane države
ili međunarodne organizacije uz određene izuzetke), koja ne postoji u
važećem zakonodavstvu i predstavlja prevenciju podmićivanja iz inostranstva.
Tačke 7 i 8 sadrže vrlo korisne odredbe, koje međutim, ne predstavljaju
sukob interesa već specifične oblike zloupotrebe službenog položaja u
vezi sa korišćenjem informacija koje nisu svima dostupne, odnosno ograničavanjem
pristupa informacijama. Kao takve, one bi pre trebalo da nađu mesto u
krivičnom zakonu a ne ovde. Slično važi i za tačku 9 istog stava.
Obaveza saopštavanja postojanja sukoba interesa (član 7 Zakona) je veoma
korisno sredstvo za njegovo razrešenje, jer pruža priliku funkcioneru
da čim uoči mogućnost postojanja sukoba interesa u određenom slučaju to
saopšti ostalim članovima tela pred kojim se vodi rasprava (što predstavlja
onda fakultativni razlog za izuzeće).
Pravilo o prenosu upravljačkih prava u privrednim subjektima (član 8
Zakona) predstavlja novinu u našoj regulativi. Funkcioneri i dalje ostaju
vlasnici firmi, akcija itd, ali ne smeju da vrše upravljačka prava koja
im po osnovu tog vlasništva pripadaju. Kroz zabranu davanja uputstava
licu na koja su preneta upravljačka prava trebalo bi da se smanji mogućnost
za korišćenje poverljivih informacija i slično. U suštini, na ovaj način
se pre svega obezbeđuje da funkcioner ne posvećuje svoje vreme upravljanju
privrednim subjektom; on se istovremeno izlaže dodatnim troškovima (plaćanje
lica na koja su preneta upravljačka prava).
Funkcionerima je zabranjeno da budu direktori, zamenici direktora i članovi
upravnih ili nadzornih odbora preduzeća u kojem postoji državni kapital.
Za poslanike i odbornike je ostavljena mogućnost da takvu funkciju vrše
u najviše jednom preduzeću sa većinskim državnim kapitalom. Ovo je kompromisno
rešenje u odnosu na dosadašnju praksu. Ne postoji nijedan opravdani razlog
za njega. U ranijim predlozima zakona je mogućnost za takav izuzetak ostavljana
u situacijama kada neka lica po svojoj funkciji moraju da budu članovi
upravnih odbora određenih javnih preduzeća (što se odnosilo na funkcionere
izvršne vlasti). Sada se taj razlog ne pominje, niti ograničenje prihoda
po osnovu članstva u upravnim odborima, tako da odredba predstavlja način
da se poslanicima i odbornicima obezbede dodatni prihodi iz javnih izvora,
istina u manjem obimu nego što je to bio slučaj do sada, odnosno politička
kontrola nad radom privrednih subjekata u državnom vlasništvu.
Još lošija je odredba na osnovu koje je poslanicima i odbornicima koji
su pre stupanja na funkciju bili članovi uprave privatnih preduzeća ostavljena
je mogućnost da to nastave da budu, «ako to ne ometa vršenje njegove
javne funkcije i priroda delatnosti privrednog subjekta ne utiče na nepristrasno
i nezavisno vršenje javne funkcije.» Ova odredba otvara mogućnosti
za sukob javnog i privatnog interesa, jer se tek naknadno utvrđuje da
li funkcija u privatnom preduzeću «ometa vršenje javne funkcije».
Takođe, s obzirom na prirodu funkcije poslanika i odbornika, nemoguće
je zamisliti delatnost čija priroda je takva da ne utiče na nepristrasno
i nezavisno vršenje javne funkcije (zato što skupštine donose odluke koje
mogu uticati na sve privredne subjekte). Zbog toga bi odredbu člana 10
stav 2 trebalo tumačiti u smislu da poslanici i odbornici ne mogu biti
članovi uprave privrednih subjekata u dominantno privatnom vlasništvu.
U posebnom članu se propisuje obaveza funkcionera da izvesti o pritiscima
ili nepriličnim uticajima kojima je izložen u vršenju javne funkcije,
odnosno postupanje u slučaju kada nije siguran da li nekim svojim činjenjem
ili nečinjenjem izaziva sukob interesa. Za očekivati je da će ove norme
često biti primenjivane u praksi.
Obaveza podnošenja izveštaja o imovini i prihodima je koncipirana tako
da se izveštaj podnosi u roku od 15 dana od stupanja na funkciju, jednom
godišnje u toku trajanja funkcije, u roku od 15 dana od prestanka funkcije,
kao i u naredne dve godine. Postoji i obaveza podnošenja vanrednih izveštaja
ukoliko su promene u toku godine veće od 20 prosečnih plata u Republici.
Izveštaji se podnose za funkcionera, njegove pretke i potomke i bračnog
druga.
Zakonodavac je dakle propisao obavezu podnošenja imovinskih izveštaja
za uži krug lica od kruga povezanih lica definisanih u uvodnom delu. Mada
je razumljivo zbog čega su iz kruga povezanih lica o čijoj imovini treba
izvestiti izostavljeni pobočni i tazbinski srodnici (koji obično nisu
deo zajedničkog domaćinstva i moglo bi da predstavlja teškoću prikupljanje
podataka koji se na njih odnose), nema nikakvog razloga da iz ove obaveze
budu izostavljeni lice sa kojim funkcioner živi u vanbračnoj zajednici
(«vanbračni drug», kako se u uvodnom delu Zakona pogrešno
navodi), njegov usvojenik i usvojilac.
Zakon daje i detaljan spisak o tome šta sve treba da sadrži izveštaj:
Podaci koji se prijavljuju
Član 13.
Izveštaj sadrži podatke o:
01) pravu svojine na nepokretnim stvarima i pravu zakupa
na nepokretnim stvarima dužem od
jedne godine, u zemlji i inostranstvu,
02) pokretnim stvarima koje podležu registraciji kod državnih organa
(motornim vozilima, plovnim objektima,
vazduhoplovima, oružju i slično),
03) depozitima u bankama i drugim finansijskim organizacijama, u
zemlji i inostranstvu,
04) akcijama i udelima u pravnom licu,
05) gotovom novcu i hartijama od vrednosti,
06) pravima po osnovu autorskih, patentnih i sličnih prava intelektualne
svojine,
07) dugovima (glavnica, kamata i rok otplate) i potraživanjima,
08) izvoru i visini prihoda od vršenja javne funkcije i od rada
u naučnim, nastavnim i kulturnim ustanovama,
09) članstvu funkcionera u upravnim i nadzornim odborima u javnim
preduzećima, ustanovama i preduzećima
ili drugim pravnim licima sa učešćem državnog kapitala i naučnim i humanitarnim
udruženjima,
10) sve druge podatke koje funkcioner smatra bitnim za primenu ovog zakona.
Izveštaj koji podnose narodni poslanici,
poslanici i odbornici sadrži i podatke o privrednim subjektima
u kojima su zadržali upravljačka prava ili su direktori, zamenici, pomoćnici
direktora i članovi upravnog ili nadzornog
odbora.
Bližu sadržinu Izveštaja i obrazac
na kome se Izveštaj podnosi uređuje Republički odbor.
Zakonom je uređeno da se podaci iz Registra imovine mogu koristiti samo
u postupku u kojem se utvrđuje povreda Zakona o sprečavanju sukoba interesa.
Javni su jedino podaci o prihodima koje funkcioner ostvaruje iz budžeta.
Iako ovakvo rešenje nije nepoznato u uporednoj praksi, i može se braniti
zaštitom bezbednosti i privatnosti funkcionera i njihovih porodica, njime
se znatno sužavaju mehanizmi kontrole. Naime, ovaj Zakon ne pruža mogućnost
javnosti da sazna podatke koji bi ukazivali na postojanje sukoba interesa
u većoj meri nego što je to do sada bilo moguće. Usled toga, moguće je
da će se u toku primene Zakona desiti jedna od sledeće dve situacije:
da Republički odbor bude «zatrpan» prijavama onih koji sumnjaju
da funkcioneri (koji su npr. njihove komšije) nisu prijavili sve svoje
interese i imovinu, što bi značajno opteretilo rad Odbora u slučaju ispitivanja
takvih slučajeva, a što bi bilo izbegnuto da je jedan deo podataka javan;
ili, da prekršaji odredbi Zakona ostanu sakriveni, usled toga što niko
od onih koji imaju saznanja o nekom neprijavljenom prihodu ili interesu
državnog funkcionera ne znaju da on nije prijavljen nadležnom organu.
Tek kada Republički odbor utvrdi postojanje sukoba interesa taj podatak
se objavljuje javno.
Pored toga, za pitanje javnosti su od značaja odredba članova 30 - 33.
Njima se propisuje veoma korisna obaveza Odbora da omogući uvid javnosti
u informacije o svakom pritisku ili nepriličnom uticaju kome je funkcioner
izložen u vršenju javne funkcije. Bilo bi još korisnije kada bi Odbor
bio obavezan da ovakve informacije i sam objavljuje, na manje formalan
način nego svoje odluke (npr. na veb-sajtu).
Takođe, javnosti će biti dostupne i informacije o funkcijama koje funkcioner
ima u javnim preduzećima, pravnim licima sa učešćem državnog kapitala
(znači u bilo kom stepenu) i ostalim privrednim subjektima.
Odbor mesečno obaveštava javnost o pojavama koje uoči u svom radu i podnosi
godišnji izveštaj Narodnoj Skupštini izveštaj o svom radu.
Članovi 32 i 33 glase:
Obezbeđenje zaštite podataka
Član 32.
Republički odbor je dužan da prilikom obaveštavanja javnosti obezbedi
zaštitu podataka o ličnosti od mogućih zlouptreba, a posebno podatke o
funkcioneru i sa njim povezanim licima povodom situacija i stanja koje
ne predstavljaju sukob interesa u smislu ovog zakona ili kada je odlukom
Republičkog odbora utvrđeno da nisu povreda ovog zakona.
Podaci koji ne predstavljaju povredu ovog zakona, ne mogu da se objave
u sredstvima javnog obaveštavanja bez saglasnosti funkcionera na koga
se odnose.
Korišćenje podataka o kojima se vodi registar
Član 33.
Odluke Republičkog odbora ne mogu da prejudiciraju krivičnu i materijalnu
odgovornost funkcionera.
Podaci o funkcionerima koji se vode u skladu sa ovim zakonom, mogu se
staviti na uvid i dostaviti sudovima i drugim inspekcijskim organima,
s tim što se ne mogu zloupotrebiti radi šikaniranja funkcionera, ili javnog
objavljivanja kao da su podaci koje je utvrdio sud ili inspekcijski organ.
Ovim članovima su pojačana ograničenja pristupa informacija koja su već
sadržana u drugim odredbama Zakona. U njima se koriste neprecizni termini
(npr. u stavu 2 člana 32, nisu podaci to što (ne) predstavlja povredu
Zakona, već se podaci odnose na određenu situaciju, činjenje i sl. koja
ne predstavlja povredu Zakona; iz članu 33, stav 2 proizlazi da su i sudovi
«inspekcijski organi»; odredba o «zloupotrebi radi šikaniranja»
je krajnje neprimerena - daleko bi bolje bilo odrediti kada se i za koje
svrhe te informacije mogu staviti na uvid sudovima i inspekcijskim organima).
Glavni doprinos odrebi ovih članova zakonskom tekstu je to što se ostavlja
mogućnost da se podaci o situacijama gde nije utvrđeno postojanje sukoba
interesa, odnosno povreda Zakona objave ukoliko se funkcioner koji je
u pitanju sa tim saglasi. Pri tom nije jasno da li se Odbor obraća funkcioneru
tražeći saglasnost za objavljivanje svoje odluke koja je njemu u prilog,
da li funkcioner ima pravo da zahteva objavljivanje takve odluke o državnom
trošku itd.
Pokloni
U četvrtom poglavlju Zakona nalaze se odredbe o poklonima. Korisnost
ovog poglavlja Zakona je najmanja. Kao prvo, poklonom se u smislu Zakona
ispravno smatraju «novac, stvari, prava, usluge izvršene bez odgovarajuće
naknade i svaka druga korist koja je data ili obećana funkcioneru ili
povezanom licu». Da je rečenica ovde okončana, ne bi bilo mnogo
problema. Međutim rečenica se nastavlja određenjem «u vezi
s vršenjem javne funkcije» .
Na taj primena ovog Zakona se sužava samo na poklone koje imaju to bitno
svojstvo. Moglo bi se pretpostaviti da se u takve poklone mogu svrstati:
a) pokloni koji imaju za cilj podmićivanje, odnosno vršenje uticaja na
vršenje funkcije na određeni način b) pokloni koji su protokolarne prirode
v) sitniji pokloni koji predstavljaju običajni čin i daju se iz zahvalnosti
i koji su po svim svojim osobinama i okolnostima takvi da se mogu razlikovati
od poklona koji predstavljaju davanje mita.
Zakonodavac dalje propisuje način računanja vrednosti poklona i obavezu
funkcionera da zatraži račun ili da poklon odbije.
Prilikom određivanja pravila o prijemu poklona Zakon je tu mogućnost
ostavio samo za protokolarne i prigodne poklone manje vrednosti (sadašnja
vrednost oko 100 evra). Odbor bi trebalo da propiše merila za utvrđivanje
da li je poklon protokolaran, odnosno prigodan. Ukoliko je poklon dobijen
od stranih organizacija ili lica, primenjivaće se poseban Zakon (delimično
je i sada regulisano Zakonom o sredstvima u svojini RS). U stvari, iz
kasnijih odredbi postaje jasno da nije reč o tome da li funkcioner sme
da primi neki poklon, već propisivanje da će poklon postati svojina Republike
Srbije, ukoliko ne spada u povlašćene kategorije. Tu je dakle reč o pitanju
zadržavanja poklona - da li će poklon ostati vlasništvo funkcionera ili
postati državna svojina. Može se postaviti i pitanje opravdanosti odredbe
da nedozvoljeni poklon postaje uvek svojina Republike (čak i kada ga prime
funkcioneri jedinice teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave).
Ostaje nepokrivena materija poklona koji samo prividno nisu u vezi sa
vršenjem funkcije. Zakon ne daje odgovor na pitanje ko će procenjivati
da li je neki poklon u vezi sa vršenjem funkcije, ako funkcioner smatra
da nije (i zbog toga ne prijavi poklon ili obećanje poklona). Zbog toga
bi bilo daleko smislenije da je zakonodavac propisao obavezu prijavljivanja
svih poklona, kako bi se obezbedilo prikupljanje podataka za eventualna
ispitivanja sukoba interesa. U odnosu na ovaj cilj, pitanje mogućnosti
zadržavanja protokolarnih ili prigodnih poklona kojem je zakonodavac posvetio
dosta pažnje je od neznatnog značaja.
Kontrolno telo
Peta glava Zakona bavi bavi se Republičkim odborom, telom koje sprovodi
ovaj Zakon. U vezi sa tim, postoji nekoliko spornih tačaka.
Odredba prema kojem su nadležni organi dužni da Odboru na njegov zahtev
odmah dostave potrebne podatke i obaveštenja može se pokazati kao nedovoljna
za efikasno sprovođenje ispitivanja (pogotovo u situacijama kada podaci
koje Odbor traži ne postoje u vidu određenog dokumenta već ih treba prikupljati).
Pitanje ovlašćenih predlagača je sporno sa više aspekata. U raspravi
je pominjano da nije dobro rešenje prema kojem je SANU ovlašćeni predlagač
većine budućih članova Odbora. Ne ulazeći u pitanje koliko je to rešenje
dobro, čini se da je daleko veći problem to što nisu postavljeni nikakvi
kriterijumi za to koga će SANU predložiti kao članove Odbora. I za ostale
kandidate za članove Odbora ti kriterijumi nisu naročito zahtevni (diplomirani
pravnici posebno stručni za krivično, građansko, privredno ili upravno
pravo koji nisu advokati koje predlaže Vrhovni sud; odnosno jedan advokat
kojeg predloži Advokatska komora Srbije). Ovi problemi se mogu odraziti
kao teškoće pri predlaganju i izboru članova odbora.
Čini se da je razlog za manjkavosti koje su sadržane u članu 19 to što
predlagaču i zakonodavcu nije bilo u potpunosti jasno šta će sve spadati
u polje rada Odbora, pa samim tim, ni koja stručna znanja ili lične kvalitete
lica koja su njegovi članovi treba da ispunjavaju. Verovatno je da će
praksa dati odgovor na ovo pitanje, ali postoji velika pretnja da prvi
Republički odbor, usled eventualnog neadekvatnog sastava, ne odgovori
teškim zadacima koji pred njim stoje i da to dovede do diskvalifikacije
i samog Zakona u očima javnosti.
U članu 20 je određen položaj članova Odbora. Na žalost, poslanici su
podlegli demagoškim kritikama da će primena Zakona biti preskupa zbog
visokih plata članova Odbora. Tako smo došli do apsurdne situacije da
je u odnosu na tekst predloga Zakona: a) posao Republičkog odbora mnogostruko
uvećan (zato što se ne osnivaju Pokrajinski, gradski i opštinski odbori)
b) broj članova Republičkog odbora je ostao isti, v) plate članova Odbora
su smanjene. Prihvatanje ovakvog demagoškog pristupa (određivanje neadekvatnih
zarada ljudi na vrlo odgovornim funkcijama) sigurno nije doneo dobra Srbiji
do sada, pa neće ni ubuduće.
Kao što je i ranije pomenuto, opravdano se može sumnjati da će Odbor
moći da obavi posao koji mu predstoji s obzirom na broj funkcionera na
koje se odnosi ovaj Zakon ili da će se to odraziti na kvalitet rada Odbora.
Usled toga, povećava se značaj organizovanja Službe Odbora na način koji
će maksimalno povećati efikasnost njegovog rada.
Mere
U članovima 27 do 29 se govori o merama koje se izriču državnim funkconerima
u slučaju nepoštovanja odredbi ovog Zakona (nejavno upozorenje, javno
upozorenje itd.) Ove mere imaju za cilj da izvrše politički uticaj na
funkcionere i političke stranke koje ih predstavljaju. Njihov efekat,
ukoliko se obezbedi da postupak bude brz, ne treba zanemarivati, jer ispitivanja
javnog mnenja ukazuju na to da utvrđeni sukob javnog i privatnog interesa
može da se odrazi negativno na uspeh određenog funkcionera ili političke
stranke koju on predstavlja na izborima.
Primena
Početak primene zakona uređen je prelaznim i završnim odredbama. Predviđeno
je da konstituisanje Odbora traje najduže 75 dana od stupanja Zakona na
snagu (sredina jula 2004). Potom, sam Odbor ima rok od 60 dana (npr. do
sredine septembra) da donese pravilnik o organizaciji svoje Službe i druge
akte potrebne za primenu Zakona. Funkconeri će imovinske izveštaje podnositi
u narednih mesec dana. Pre toga (do kraja jula 2004) funkcioneri će morati
da prenesu vršenje upravljačkih prava u privrednim subjektima na lica
s kojima nisu povezani i da prestanu sa vršenjem funkcija u privrednim
subjektima ukoliko na to nemaju pravo po osnovu ovog Zakona.
Mada su rokovi koje Zakon određuje razumni, treba obezbediti stalan pritisak
na institucije od kojih zavisi da li će biti ispoštovan. Takođe je bitno
i da država omogući uslove za rad Republičkog Odbora i njegove Službe.
Naime, u nekim situacijama iz nedavne prošlosti, veliki broj predlagača
članova kontrolnog tela iz različitih sfera društva i nespremnost državnih
organa da pruže tehničku podršku novouspostavljenim organima su se pokazali
kao objektivna smetnja za početak rada značajnih institucija (Savet za
radiodifuziju, Savet za borbu protiv korupcije). Valja se nadati da će
iskustvo Republičkog odbora za rešavanje o sukobu interesa biti drugačije
i potruditi se da se te nade ostvare.
Naslovna
Naslovna 
arhiva 
e-mail